Mandat d’arrêt et plan de vol : qui autorise le ciel des présidents

Sixième volet de notre enquête sur la souveraineté aérienne africaine. Un mandat d’arrêt international vise une personne. Une autorisation de survol vise un appareil. Ce numéro établit comment les États se servent du second pour décider du sort de la première, et montre que deux d’entre eux, qui publient leur pratique, ne la règlent pas de la même façon.

Le 14 juin 2015, la High Court de Pretoria interdit au président soudanais Omar el-Béchir de quitter l’Afrique du Sud et ordonne au directeur général de l’Intérieur de faire signifier cette décision aux responsables de chaque point d’entrée et de sortie du territoire, avec preuve de signification. L’ordonnance vise l’homme. Elle n’interdit aucun vol, elle ne mentionne aucun appareil, et elle ne s’adresse à aucune autorité aéronautique.

Le lendemain vers onze heures trente, il décolle de la base aérienne de Waterkloof. Vers treize heures, le conseil du gouvernement déclare à la Cour qu’il se trouve toujours dans le pays. Le 15 mars 2016, la Cour suprême d’appel d’Afrique du Sud déclare cette conduite incompatible avec les obligations du pays au titre du Statut de Rome, et illégale. Elle relève au septième paragraphe de son arrêt que l’explication fournie n’était pas crédible et que les assurances données étaient fausses.

Deux régimes se croisent dans cette affaire sans jamais se rencontrer en droit. Le mandat de la Cour pénale internationale et la question de l’immunité portent sur une personne, et créent une obligation d’arrêter quiconque se trouve sur le territoire. L’autorisation de survol et d’atterrissage porte sur un aéronef, et s’impose indépendamment de l’identité de ses occupants. Entre les deux, un État dispose d’un pouvoir qui n’appartient ni au juge ni au diplomate : en décidant du sort de l’appareil, il décide si la personne recherchée se trouvera, ou non, sur son sol.

Un mandat vise une personne, une autorisation vise un appareil

La Convention relative à l’aviation civile internationale, signée à Chicago le 7 décembre 1944 et enregistrée au Recueil des traités des Nations unies sous le numéro 102, s’ouvre sur une phrase qui n’a jamais été amendée : tout État possède une souveraineté complète et exclusive sur l’espace aérien au-dessus de son territoire. C’est de cette souveraineté, et non d’un quelconque privilège, que découle tout ce qui suit.

Son article 3 écarte les aéronefs d’État du champ de la Convention et les définit par leur emploi, militaire, douanier ou de police. Son alinéa c interdit à un tel appareil de survoler le territoire d’un autre État ou d’y atterrir sans autorisation accordée par accord spécial ou autrement. Reste à savoir si cette énumération est limitative, et c’est là que la pratique des États devient la seule réponse disponible, car le texte de 1944 n’en donne pas.

Deux États publient leur pratique, et elles divergent

La France a publié la sienne. L’instruction interministérielle numéro 111, approuvée par arrêté du 20 janvier 2017 et parue au Journal officiel du 3 février, fixe les règles de survol du territoire français par les aéronefs d’État étrangers. Elle énumère les missions soumises à ce régime et leur assigne des préavis distincts, cinq jours ouvrables pour un vol ordinaire, dix pour un armement à bord ou un équipement photographique activé, quinze pour un aéronef télépiloté. Et elle consacre une catégorie au transport de personnalités, avec un préavis de deux jours ouvrables. Ce transport figure donc parmi les missions d’aéronefs d’État, et il relève de l’autorisation préalable.

La République tchèque a publié la sienne également, et elle ne range pas les mêmes vols au même endroit. Son manuel du protocole diplomatique soumet tout aéronef d’État à autorisation, cinq jours ouvrables pour la police et la douane, dix jours ouvrables auprès du commandement militaire national lorsque l’appareil est militaire, y compris avec une personnalité à bord. Mais il place les vols non réguliers et non commerciaux transportant un chef d’État, un monarque régnant, un président de chambre parlementaire, un Premier ministre ou un ministre hors de toute autorisation. Le plan de vol est transmis aux autorités de contrôle aérien et à l’exploitant d’aéroport, et le manuel précise que les missions diplomatiques ne notifient pas ces mouvements au protocole.

Le statut de l’appareil ne se lit donc ni sur son passager, ni dans le seul texte de 1944. Il se lit dans la pratique de l’État survolé, et deux États qui publient la leur ne la règlent pas de la même manière. Un même voyage présidentiel peut relever de l’autorisation préalable d’un côté d’une frontière et d’aucune formalité diplomatique de l’autre.

L’article 5 n’ouvre d’ailleurs une liberté qu’aux aéronefs civils, puisque l’article 3 alinéa a exclut les aéronefs d’État de la Convention tout entière. Les vols non réguliers peuvent entrer ou transiter sans escale sans autorisation préalable, sous réserve expresse du droit de l’État survolé d’exiger l’atterrissage et d’imposer des routes prescrites. Et de nombreux États soumettent malgré tout ces vols à une notification ou à une autorisation, de sorte que la liberté du texte se rétrécit à mesure qu’on descend dans les publications nationales.

La décision diplomatique finit dans une case du document de navigation

En France, c’est le ministère des Affaires étrangères qui instruit, délivre et notifie ces autorisations par voie diplomatique, après analyse technique de faisabilité du ministère de la défense et de la direction générale de l’aviation civile. Le refus est notifié à l’ambassade concernée et au ministère de la défense. Le ministère des Affaires étrangères peut annuler ou suspendre une autorisation, et celle-ci tombe en cas de manquement aux obligations d’atterrissage sur un aérodrome doté de contrôles douaniers, de police et de santé. En l’absence d’autorisation, le ministère de la défense fait appliquer l’interdiction de survol après consultation du Premier ministre.

L’instruction prévoit enfin que l’autorisation reçoit un numéro d’ordre précédé du sigle de l’État, et que cette référence figure dans la case 18 du plan de vol, accompagnée de la mention « aéronef d’État ». La même case 18 porte, dans les procédures de l’Organisation de l’aviation civile internationale, une série d’indicateurs de statut, dont l’un désigne un vol ayant le statut de chef d’État et un autre un vol engagé dans des services militaires, douaniers ou de police. Ce que deux ministères ont accordé ou refusé se lit ensuite sur une ligne d’un document d’exploitation.

L’obligation d’arrêter, elle, ne porte que sur la personne

Le 6 mai 2019, la Chambre d’appel de la Cour pénale internationale juge que la Jordanie ne pouvait opposer l’immunité d’un chef d’État en exercice à une demande d’arrestation émanant d’une juridiction internationale. Elle fonde ce raisonnement sur l’article 27 paragraphe 2 du Statut de Rome, qu’elle présente comme reflétant le droit coutumier, et c’est son raisonnement, non une règle que la doctrine tiendrait pour acquise. Le juriste Jacques B. Mbokani, dans une analyse publiée par International Justice Monitor, relève que la Chambre confond les immunités matérielles du premier paragraphe et l’immunité de juridiction pénale du second, et que le caractère international d’un tribunal ne suffit pas à lever une immunité si l’État concerné n’est pas lié par le texte qui l’institue.

Dans l’affaire soudanaise, l’obligation de coopérer naissait de la résolution 1593 du Conseil de sécurité, adoptée le 31 mars 2005 alors que le Soudan n’était pas partie au Statut, et de l’article 86 de ce Statut. En février 2019, l’Union africaine avait appelé ses États membres à s’opposer aux décisions de la Chambre d’appel contraires à sa position. Et dans ce même arrêt du 6 mai, la Chambre infirme le renvoi de la Jordanie à l’Assemblée des États parties et au Conseil de sécurité.

Cinq ans plus tard, la même question revient sans être tranchée davantage. Vladimir Poutine se rend en Mongolie le 3 septembre 2024, premier déplacement dans un État partie depuis le mandat délivré contre lui. Le 24 octobre, la Chambre préliminaire II constate que la Mongolie a manqué à son obligation de coopération, fonde son constat sur le seul article 27 du Statut, et renvoie l’affaire à l’Assemblée des États parties.

Ces décisions portent toutes sur une personne et sur une obligation d’arrestation. Aucune ne porte sur un appareil, aucune n’impose à un État de refuser un survol, et aucune ne se prononce sur le régime de l’aéronef qui transporte la personne recherchée. L’instrument qui décide de la présence physique et celui qui ordonne l’arrestation n’ont ni la même source, ni le même objet, ni la même autorité.

Quatre dates établissent la répartition qui en résulte. Le 6 mai 2019 et le 24 octobre 2024, la Cour pénale internationale tranche la question de l’immunité, et sa seule suite possible est de saisir des organes politiques. Le 20 janvier 2017, la France inscrit par arrêté le numéro d’une décision diplomatique dans la case 18 d’un plan de vol, dans un dispositif conçu en 1944 pour la sécurité de la navigation aérienne et pour rien d’autre. Et le 15 juin 2015, un appareil décolle d’une base aérienne sud-africaine pendant qu’une ordonnance interdit à son passager de quitter le pays. Aucune règle aérienne n’avait été violée.

Alioune Ndiaye, Africa7 Média, Aviation et Géopolitique, numéro 6