L’ONU face au pouvoir des grandes puissances : l’Afrique réclame sa place dans un ordre mondial contesté

La 81e Assemblée générale des Nations unies s’est achevée sur une interrogation qui traverse désormais les relations internationales : comment défendre des règles communes lorsque les grandes puissances disposent des moyens politiques de bloquer leur application ? Entre les guerres, les rivalités diplomatiques et les demandes de représentation du continent africain, la réforme du Conseil de sécurité revient au centre des débats. Mais modifier une institution conçue en 1945 suppose encore l’accord de ceux qui détiennent aujourd’hui ses principaux privilèges.

À New York, les dirigeants du monde entier ont une nouvelle fois défendu la coopération internationale. Pourtant, derrière les discours prononcés lors de la 81e Assemblée générale des Nations unies, achevée le 28 septembre, une question demeure sans réponse : que peut réellement faire l’ONU lorsque les intérêts de ses membres les plus puissants s’opposent ?

Les conflits en Ukraine, au Moyen-Orient et au Soudan ont replacé cette interrogation au cœur de la diplomatie mondiale. L’organisation continue de fournir une assistance humanitaire, de faciliter des négociations et de défendre les principes du droit international. Mais son Conseil de sécurité, chargé du maintien de la paix et de la sécurité internationales, reste soumis aux désaccords entre ses cinq membres permanents : les États-Unis, la Russie, la Chine, la France et le Royaume-Uni.

Chacun dispose d’un droit de veto qui lui permet de bloquer l’adoption d’une résolution de fond, même lorsqu’elle recueille le soutien des autres membres. Ce mécanisme, conçu à la fin de la Seconde Guerre mondiale pour garantir la participation des grandes puissances au système de sécurité collective, est aujourd’hui au centre des critiques adressées à l’institution.

Dans son dernier discours devant l’Assemblée générale, le 22 septembre, le secrétaire général António Guterres a demandé une réforme des institutions internationales. À quelques mois de la fin de son mandat, il a également rappelé que l’Afrique demeure privée de siège permanent au Conseil de sécurité. Cette situation cristallise une contestation ancienne : le continent représente plus d’un quart des États membres de l’ONU, mais ne participe pas aux décisions du Conseil avec les mêmes prérogatives que les cinq puissances permanentes.

L’Afrique, grande absente du cercle permanent

La composition du Conseil de sécurité reflète largement les rapports de force de 1945. À cette époque, une grande partie des États africains n’avaient pas encore accédé à l’indépendance. Quatre-vingt-un ans plus tard, le continent compte 54 pays membres des Nations unies et participe activement aux opérations de maintien de la paix, aux négociations diplomatiques et aux débats sur la sécurité internationale.

Sa représentation permanente reste pourtant inexistante. Les États africains disposent de trois sièges non permanents, attribués par rotation pour des mandats de deux ans. Ils peuvent ainsi participer aux délibérations, mais aucun pays du continent ne bénéficie du statut permanent ni du droit de veto.

L’Union africaine défend depuis longtemps une réforme reposant sur le Consensus d’Ezulwini et la Déclaration de Syrte. Cette position commune prévoit notamment l’attribution d’au moins deux sièges permanents et de cinq sièges non permanents à l’Afrique. Elle demande également que les nouveaux membres permanents disposent des mêmes prérogatives que les membres actuels, y compris du veto tant que ce mécanisme existera.

La revendication dépasse la question du prestige diplomatique. Une grande partie des dossiers examinés par le Conseil concerne directement des crises africaines. L’absence de représentation permanente soulève donc une interrogation sur la participation du continent aux décisions relatives à sa propre sécurité.

Mais la réforme ne fait pas l’unanimité sur ses modalités. Certains États soutiennent un élargissement des sièges permanents, tandis que d’autres privilégient des mandats de longue durée ou l’augmentation du nombre de sièges élus. Les discussions portent également sur le veto, dont plusieurs gouvernements souhaitent limiter l’utilisation, notamment en cas d’atrocités de masse.

Le veto, un pouvoir difficile à remettre en cause

Le principal obstacle à une transformation du Conseil de sécurité se trouve dans la Charte des Nations unies elle-même. Toute modification de ce texte exige l’approbation des deux tiers de l’Assemblée générale, puis sa ratification par les deux tiers des États membres, y compris les cinq membres permanents du Conseil.

Autrement dit, une réforme qui réduirait les privilèges des grandes puissances ne pourrait entrer en vigueur sans leur consentement. Cette règle explique pourquoi les négociations sur la composition du Conseil progressent difficilement malgré les appels répétés à une représentation plus équilibrée.

Des mécanismes intermédiaires ont néanmoins été adoptés. Depuis 2022, l’Assemblée générale doit se réunir après l’utilisation d’un veto afin que le membre permanent concerné puisse expliquer sa décision. Cette procédure renforce la publicité du débat, mais elle ne permet pas d’annuler le veto ni de contraindre le Conseil à adopter une résolution.

La France défend, pour sa part, une initiative visant à encadrer volontairement l’usage du veto en cas d’atrocités de masse. D’autres États estiment qu’une réforme plus profonde de la composition et des méthodes de travail du Conseil est indispensable. Ces propositions montrent que le débat ne se limite pas à une opposition entre défenseurs et adversaires de l’ONU : il porte aussi sur les moyens de rendre ses décisions plus représentatives et leur application plus effective.

La question prend une dimension particulière pour les États de taille moyenne et les pays dont la sécurité dépend fortement des engagements internationaux. Lorsque les règles communes sont appliquées de manière inégale, ces pays disposent de moins de moyens pour défendre leurs intérêts face à des puissances militaires ou économiques plus importantes.

Réformer l’institution sans affaiblir ses missions

Les difficultés politiques de l’ONU ne doivent cependant pas masquer l’étendue de ses activités. Ses agences interviennent dans l’aide alimentaire, la protection des réfugiés, la santé publique, l’éducation et l’assistance aux populations déplacées. Ces opérations se poursuivent même lorsque les négociations diplomatiques sont paralysées.

À cette crise institutionnelle s’ajoutent des contraintes financières. Les tensions budgétaires compliquent le fonctionnement de plusieurs programmes, alors que les besoins humanitaires restent considérables. L’initiative ONU80, engagée par António Guterres, cherche notamment à réorganiser les méthodes de travail et à améliorer l’efficacité administrative de l’organisation.

La réforme de la gouvernance et celle du fonctionnement quotidien répondent toutefois à deux problèmes différents. Réduire les dépenses administratives ne résoudra pas les désaccords entre membres permanents. À l’inverse, modifier la composition du Conseil ne garantira pas, à elle seule, que les États fourniront les financements nécessaires aux opérations de terrain.

La semaine diplomatique de New York a également montré que les appels à une coopération renforcée dépassent la seule question des conflits. Le changement climatique, l’intelligence artificielle, les inégalités économiques et la dette des pays en développement exigent des réponses qui mobilisent plusieurs institutions internationales. L’Union européenne et plusieurs partenaires, dont des États africains, ont ainsi présenté une initiative destinée à renforcer le multilatéralisme.

Pour l’Afrique, ces débats concernent directement les conditions de sa participation aux décisions mondiales. La représentation au Conseil de sécurité demeure une revendication majeure, mais elle s’inscrit dans une réflexion plus large sur l’accès au financement du développement, la gouvernance économique et la capacité des pays africains à défendre des positions communes.

La fin de la 81e Assemblée générale ne marque donc pas l’aboutissement d’une réforme. Elle confirme plutôt la persistance d’un désaccord sur la répartition du pouvoir au sein des Nations unies. Les gouvernements s’accordent largement sur la nécessité d’adapter l’organisation aux réalités contemporaines, mais divergent encore sur les sièges à créer, les pouvoirs à leur attribuer et les limites éventuelles du veto.

Le prochain secrétaire général héritera de ces négociations inachevées. Pour les États africains comme pour les autres pays qui réclament une représentation élargie, l’enjeu sera de transformer les déclarations diplomatiques en propositions susceptibles de réunir la majorité requise. La réforme de l’ONU reste ainsi suspendue à une contradiction institutionnelle : ceux qui souhaitent modifier l’équilibre du pouvoir doivent encore obtenir l’accord de ceux qui le détiennent.