ASECNA : neuf mois pour annoncer son départ, trois ans pour organiser la relève

Le 29 janvier 2025, le Mali, le Burkina Faso et le Niger quittaient la CEDEAO. Une autre organisation les réunit toujours, et avec la France : celle qui gère leur espace aérien. Sa convention fixe un préavis de neuf mois pour la dénoncer — mais la sortie n’est acquise à cette échéance que si un protocole a été conclu, et, sauf accord contraire entre les parties, l’Agence peut continuer d’assurer certains services sur le territoire de l’État sortant pendant trente-six mois au moins. Entre la décision politique et la reprise effective des installations, il y a une négociation : équipements, finances, personnel, et continuité de la sécurité des vols. Deuxième numéro de notre chronique hebdomadaire Aviation & Géopolitique.

Deux sorties, deux régimes

Le retrait de la CEDEAO a été annoncé le 28 janvier 2024 et est devenu effectif le 29 janvier 2025, jour pour jour. Douze mois, du communiqué à la sortie.

Dans les airs, rien n’a bougé : les trois États sont demeurés membres de l’agence qui gère leur espace aérien. Nous ne savons pas pourquoi, et nous ne le supposerons pas. Ce que l’on peut établir, en revanche, c’est le régime auquel une sortie y obéirait. Il est d’une autre nature.

L’Agence pour la sécurité de la navigation aérienne en Afrique et à Madagascar est née d’une convention signée le 12 décembre 1959 à Saint-Louis du Sénégal, remplacée par celle de Dakar du 25 octobre 1974, dont le texte révisé en vigueur a été signé à Libreville le 28 avril 2010. Elle est, aux termes de son article premier, un établissement public international. Son siège est à Dakar. Son annexe II lui confie six régions d’information de vol : Brazzaville, Niamey, N’Djamena, Antananarivo, Dakar océanique et Dakar terrestre. C’est le périmètre conventionnel ; la documentation aéronautique de l’Agence décrit une réalité opérationnelle plus fine, qui scinde Niamey en deux secteurs et fait figurer la FIR d’Accra, laquelle relève du Ghana.

Dix-neuf États en sont membres depuis l’arrivée du Rwanda, dont l’accord de siège a été signé le 28 décembre 2023. Le Mali, le Burkina Faso et le Niger en font partie. La France aussi.

Ce que la convention prévoit

L’article 22 s’intitule « Dénonciation ». Sa première phrase est simple : « Tout Etat partie peut dénoncer la présente convention en notifiant sa décision à l’Etat dépositaire avec un préavis de neuf mois. » La suite l’est moins.

Le même paragraphe ajoute qu’« à l’expiration du délai de préavis, l’Etat concerné cesse de faire partie de l’Agence, sous réserve que le protocole d’accord prévu au paragraphe 2 ci-dessous ait été approuvé et conclu à cette date ». À défaut, la dénonciation prend effet à la date que fixe le Comité des ministres — c’est-à-dire les États que l’on quitte. Le calendrier de sortie ne dépend donc pas du seul État sortant.

Ce protocole, conclu entre l’État et l’Agence et approuvé au préalable par le Comité des ministres, détermine leurs droits et obligations « notamment en matière financière, patrimoniale et de personnel ». Trois chantiers, et aucun ne se règle par un communiqué.

Enfin, l’article 22 autorise l’Agence, de plein droit, à poursuivre la fourniture des services communautaires sur le territoire de l’État sortant. L’article 5 des Statuts en fixe la durée : « une période qui ne peut être inférieure, sauf accord des deux parties, à trente six (36) mois ». L’Agence notifie la mise en œuvre de cette autorisation « dans les deux premiers mois de la période de préavis ». Le texte fixe ainsi le moment de la notification, mais il ne libelle pas le point de départ du décompte des trente-six mois : nous n’additionnons donc pas des délais que la convention ne cumule pas.

Neuf mois de préavis pour quitter l’ASECNA. Mais, sauf accord contraire, au moins trente-six mois pendant lesquels l’Agence peut continuer d’assurer certains services sur le territoire de l’État sortant. Entre les deux, un protocole doit régler les questions financières, patrimoniales et humaines.

Un dernier point mérite d’être relevé. Lorsque la dénonciation émane de l’État du siège, de l’État dépositaire, ou d’un État hébergeant un service communautaire à vocation régionale ou générale, le préavis ne court qu’à compter du jour où tous les autres États parties ont reçu la notification, et le Comité des ministres est habilité à prendre « toute mesure conservatoire nécessaire au bon fonctionnement de l’Agence ». Le Sénégal, qui est à la fois État du siège et État dépositaire, relève de ce régime.

Ce qu’il faut démonter, et qui paie

Il n’existe pas ici de mécanisme uniforme de liquidation : le sort de chaque installation dépend de qui l’a financée et de savoir si le service qu’elle supporte doit continuer. Le texte organise un tri, et il commence par un inventaire contradictoire dans les deux mois suivant la notification.

Les biens mis à disposition par l’État lui sont restitués, sauf s’ils sont indissociables des services maintenus. Ceux que l’Agence a améliorés sur ressources communautaires sont restitués en l’état, mais l’Agence est indemnisée sur une valeur établie par expertise. Pour les biens qui relèvent du patrimoine de l’Agence, quatre issues : transfert vers un autre État membre, l’Agence pouvant demander à l’État sortant de contribuer au coût du transfert ; poursuite de gestion ; rachat à valeur amortie, à la demande de l’État et après accord exprès de l’Agence ; ou déclassement et vente. Et cette clause, que l’on rencontre rarement dans un traité : les biens qui ne trouvent pas preneur doivent être repris par l’État sortant, à la valeur amortie fixée par expert.

Un détail comptable éclaire la logique de l’ensemble : rachat, reprise ou indemnisation s’établissent « sous déduction d’un montant forfaitaire correspondant à la part, estimée par expert, de cet État dans le financement » des biens concernés. L’État sortant est traité comme un copropriétaire quittant une indivision. Il récupère sa quote-part. Il paie le reste.

Le personnel, lui, est la question que nous laissons ouverte. L’article 22 range expressément la matière « de personnel » parmi celles que le protocole devra régler ; l’article 5 des Statuts, dont l’intitulé se limite à « l’usage et le patrimoine », n’en traite pas. Nous ne dirons pas ce que d’autres dispositions prévoiraient pour les contrôleurs, les techniciens et les ingénieurs affectés dans un État qui se retire : nous ne les avons pas examinées. Ce que la convention établit, c’est que leur sort devra être négocié, et réglé avant que la sortie ne produise ses effets.

Il y a enfin l’effet sur les voisins. Lorsque l’Agence gère, depuis le territoire d’un État membre, un espace aérien qui englobe celui d’autres États, le retrait de cet État entraîne le transfert de la gestion de cet espace — à l’exclusion du sien propre — vers un ou plusieurs autres États membres. Le départ d’un seul déplace le centre de contrôle de plusieurs.

Les dispositions examinées ne prévoient pas d’effacement automatique des engagements financiers en cours, et n’en chiffrent pas davantage la part. L’Agence emprunte : son Plan des services et équipements 2018-2022 était annoncé à 423 milliards de francs CFA, adossé notamment à un prêt de l’Agence française de développement de 60 millions d’euros, et un prêt de la Banque européenne d’investissement de 40 millions avait été signé à Dakar le 29 novembre 2012. Ces montants documentent des investissements passés et rien d’autre : ils ne donnent ni l’encours actuel de l’Agence, que nous n’avons pas obtenu, ni la somme qu’un État sortant aurait à acquitter. Qui rembourse quoi après un retrait ? Le texte ne le dit pas. Il renvoie au protocole, donc à la négociation avec ceux que l’on quitte.

Deux annonces, en 2007, et ce qu’elles ont produit

Ce dispositif a une histoire. Le 18 octobre 2007, Madagascar annonce son retrait de l’ASECNA. Le 15 novembre, le Sénégal — État du siège — annonce le sien. Aucune des deux annonces n’a été mise en œuvre. Le rapport du Sénat français sur la ratification de la convention révisée le constate : « L’annonce en 2007 d’un retrait du Sénégal et de Madagascar, qui n’a finalement pas été mis en œuvre, a conduit à reporter les travaux » de révision.

Ces travaux ont repris et ont produit le texte en vigueur : préavis porté de six à neuf mois, continuité d’exploitation d’au moins trente-six mois, protocole de liquidation obligatoire. Nous ne prêtons aucune intention à ceux qui l’ont rédigé. Nous constatons la succession : deux tentatives, puis un texte plus exigeant.

Ce que la France y fait, et ce que nous ne savons pas

La France est le seul État non africain des dix-neuf. L’annexe II, qui énumère les parties et les espaces confiés à l’Agence, la désigne par une formule sans ambiguïté : « La République Française (espaces français de l’Océan indien) ». La base de son adhésion est géographique, et la documentation aéronautique française le confirme : l’espace au-dessus de La Réunion, de Mayotte, d’Europa, de Grande Glorieuse, de Juan de Nova et de Tromelin relève, pour le contrôle, de la région d’information de vol d’Antananarivo — l’une des six que gère l’ASECNA.

La réciproque est moins connue : à La Réunion et à Mayotte, ce sont les services français qui assurent l’approche et le contrôle d’aérodrome. L’étude d’impact du projet de loi de ratification l’écrit noir sur blanc. L’Agence y rend l’information de vol en route ; elle n’y contrôle aucun aéroport.

Sur la gouvernance, le texte est précis. Un administrateur par État membre. Délibérations à la majorité absolue des votants, avec un quorum des deux tiers. Quorum des trois quarts et majorité des deux tiers pour le budget, les redevances, les emprunts et le statut du personnel. Aucune pondération des voix par contribution financière ou par trafic, et aucun droit de veto dans ce régime de délibération : pour les décisions que régissent ces articles, la France ne peut, seule, en bloquer aucune. Les seuils de majorité qualifiée restent en revanche atteignables par des coalitions d’États. Et l’article 24, relatif aux amendements, subordonne leur entrée en vigueur au dépôt des instruments de ratification « par tous les Etats qui ont voté en faveur de l’adoption des amendements » : un État qui a voté pour et ne ratifie pas retarde l’entrée en vigueur ; un État qui a voté contre ne la retarde pas.

Sur l’argent, il faut être précis sur les dates. L’article 13 fonde les ressources de l’Agence sur les redevances payées par les usagers, les produits des contrats de délégation de gestion, les emprunts, les prestations et les cessions ; aucune cotisation obligatoire générale des États n’y figure, ceux-ci s’engageant en revanche à « mettre en œuvre leur procédure de recouvrement forcé pour les créances de l’Agence qui ont le caractère de deniers publics ». Cela ne signifie pas qu’un État soit dépourvu de tout levier : les contrats de délégation, les programmes d’investissement et les engagements contractuels en sont d’autres, d’une nature différente.

Quant à la France, le seul état des lieux dont nous disposions date de 2012. Le rapport du Sénat sur la ratification indique qu’elle ne fournit plus d’experts techniques et qu’elle a supprimé sa contribution financière en 2011 — celle-ci s’élevait à 300 000 euros en 2010 — après avoir été le seul État membre à subventionner l’Agence. Nous n’avons trouvé aucun document postérieur établissant sa situation financière actuelle vis-à-vis de l’ASECNA, et nous ne la déduirons pas d’un rapport vieux de quatorze ans.

Deux faits, enfin, doivent être énoncés sans commentaire. La présidence du conseil d’administration a été occupée par des ressortissants français de 2010 à avril 2023 — Jean-François Thibault, ambassadeur, puis Jean-François Desmazières, puis Jean Lamy, du 1er mai 2020 au 28 avril 2023, selon les sources de presse disponibles ; elle est ensuite passée à Madagascar, puis à la Côte d’Ivoire avec Sinaly Silué, installé au siège de Dakar le 1er mai 2026. Rien dans la convention ne réservait ce poste à la France : l’article 8 prévoit une élection par le conseil parmi ses membres. Et la délégation de l’ASECNA à Paris est le centre de recouvrement des redevances en route, principale ressource de l’Agence, facturées aux compagnies selon une formule combinant masse et distance, revalorisée de 5 % au 1er janvier 2026. Les raisons historiques de cette implantation restent à établir, et nous n’en tirons aucune conclusion.

Ce qui relève des États, et non de l’Agence

Un ciel s’est pourtant fermé, et l’épisode montre où passe la frontière.

Dans la nuit du 31 mars au 1er avril 2025, l’armée algérienne détruit un drone malien près de Tin-Zaouatine. Alger affirme d’abord une pénétration d’environ deux kilomètres, avance le chiffre de 1,6 kilomètre le 7 avril, dit disposer d’images radar et mentionne deux incursions antérieures, les 27 août et 29 décembre 2024. Bamako soutient que l’épave se trouvait à 9,5 kilomètres au sud de la frontière, en territoire malien. Les deux capitales disent détenir les données. Aucune ne les a publiées.

Le 7 avril 2025, le ministère algérien de la Défense nationale ferme l’espace aérien algérien à tout vol en provenance ou à destination du Mali. Bamako répond le jour même par une mesure en miroir, assortie d’une interdiction de survol du Mali à tout appareil ayant traversé l’espace algérien. Nous n’avons pas obtenu les avis aux navigants publiés pendant cette période et ne chiffrons donc pas les conséquences sur les routes entre l’Europe et l’Afrique de l’Ouest.

Après quinze mois de fermeture, les deux pays annoncent, le 10 juillet 2026, la réouverture de leurs espaces aériens respectifs et le rétablissement de leur représentation diplomatique. Cette décision intervient au terme d’une crise dont les racines précèdent l’incident du drone. Dès le 25 janvier 2024, Bamako avait dénoncé, avec effet immédiat, l’accord de paix de 2015 issu du processus d’Alger, mettant notamment en cause le rôle de la médiation algérienne. L’incident frontalier d’avril 2025 avait ensuite provoqué une nouvelle rupture, cette fois directement perceptible dans les opérations aériennes.

Le point décisif est celui-ci : ces quinze mois de fermeture n’ont pas entraîné le retrait du Mali de l’ASECNA. L’appartenance à une organisation technique et l’ouverture d’un espace aérien sont deux choses distinctes, et elles n’ont pas bougé ensemble. La fermeture n’émanait pas de l’Agence et n’aurait pas pu en émaner : fermer un espace aérien est un acte d’État, notifié par avis aux navigants, jamais une décision de prestataire technique. Le ciel a deux étages. Au premier, une organisation dont on ne sort pas d’un trait de plume. Au second, des États souverains qui ouvrent et ferment en vingt-quatre heures.

Ce que cela impose au projet de compagnie de l’AES

Notre premier numéro examinait le projet de compagnie aérienne commune de l’Alliance des États du Sahel. Ce deuxième en donne la contrainte structurelle. Précisons-le d’emblée : aucun des trois États n’a exprimé l’intention de quitter l’ASECNA. Nous examinons un mécanisme, pas un projet qu’on leur prêterait.

Une compagnie souveraine ne vole pas dans un ciel souverain : elle vole dans un ciel négocié. Il lui faut des services de navigation aérienne, des droits de trafic accordés par des États de la CEDEAO dont ses actionnaires viennent de sortir, des accords de survol avec des voisins qui peuvent les suspendre en une journée — l’épisode algéro-malien vient de le montrer —, des assureurs qui lisent les avis aux navigants avant de coter une prime, et des loueurs qui lisent la même chose avant de placer un appareil. Aucune de ces conditions ne se décrète à une tribune.

Et lorsque le Comité des ministres de l’Agence s’est réuni à Dakar le 27 septembre 2024 pour désigner son directeur général — huit mois après l’annonce du retrait de la CEDEAO, quatre mois avant qu’il ne devienne effectif —, la séance était présidée, selon les comptes rendus de presse disponibles, par Emile Zerbo, ministre burkinabè, alors président du Comité ; la cérémonie d’ouverture revenait à Ousmane Sonko, Premier ministre du Sénégal. Le Gabonais Prosper Zo’o Minto’o l’a emporté par dix voix sur dix-huit et a pris ses fonctions le 1er janvier 2025, vingt-huit jours avant que la sortie de la CEDEAO ne prenne effet.

Ce que nous n’avons pas pu établir

Trois données manquent à ce tableau, et nous préférons le dire que le combler. À partir des documents que nous avons pu consulter, nous n’avons pu établir ni le montant total des redevances de route perçues par l’Agence pour un exercice récent, ni leur répartition entre les États, ni le taux de la quote-part que l’article 14 réserve à ceux-ci au titre des services que l’Agence n’assure pas — recherche et sauvetage, péril animalier, enquêtes après accident —, ce taux étant fixé par un acte du conseil d’administration que nous n’avons pas obtenu. Les documents consultés ne permettent donc d’établir ni les recettes attribuables à chacun de ses membres, ni ce qu’une sortie leur coûterait.

Ces données devront être demandées à l’Agence. Nous le ferons.

Une alliance politique se dénonce. Un accord de coopération se renégocie. Une infrastructure aéronautique, elle, ne disparaît pas avec un communiqué : il faut continuer d’assurer les services, répartir les équipements, solder les engagements financiers et garantir les compétences dont dépend la sécurité des vols.

C’est exactement ce que la convention de l’ASECNA organise. Elle ne retire aux États aucune parcelle de souveraineté sur leur espace aérien — l’Algérie et le Mali viennent de rappeler ce qu’il en est. Elle encadre autre chose : les conséquences d’un retrait de l’organisation commune.

La question n’est donc pas de savoir si un État peut quitter l’Agence. C’est de savoir qui assurerait, dès le lendemain, les services qu’elle rend aujourd’hui — avec quels agents, quels équipements et à quel coût.

Dans l’aviation, proclamer sa souveraineté est une décision. L’exercer en sécurité est une responsabilité.

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Aviation & Géopolitique, chronique hebdomadaire d’Africa7 Média. Lire le numéro 1 : la compagnie aérienne de l’AES.

Alioune Ndiaye

Sources : convention relative à l’ASECNA et annexes, signée à Libreville le 28 avril 2010 (articles 7, 8, 12, 13, 14, 18, 22, 24, annexe II, et articles 3 et 5 des Statuts) ; AIP ASECNA (ENR 2.1, GEN 4.2) ; AIP France, partie Réunion (GEN 3.3) ; Assemblée nationale, étude d’impact du projet de loi n° 3666 ; Sénat français, rapport n° 75 (2012-2013) et dossier pjl05-361 ; ministère des Affaires étrangères du Rwanda ; ministère algérien de la Défense nationale ; gouvernement du Mali. Les éléments relatifs aux personnes exerçant les fonctions de président du conseil d’administration et de directeur général proviennent de comptes rendus de presse, signalés comme tels. Texte : Africa7 Média.