Migration : l’Europe prépare ses « hubs de retour » hors de l’UE, l’Afrique au cœur d’un nouveau dispositif
# Migration : l’Europe prépare ses « hubs de retour » hors de l’UE, l’Afrique au cœur d’un nouveau dispositif
L’Europe franchit une nouvelle étape dans sa politique migratoire. L’Allemagne, l’Autriche, le Danemark, la Grèce et les Pays-Bas ont décidé d’accélérer la création de « hubs de retour » dans des pays extérieurs à l’Union européenne. Leur objectif est de pouvoir y transférer, potentiellement dès 2027, certaines personnes qui n’ont plus de droit légal au séjour dans l’UE mais dont le retour vers leur pays d’origine ne peut être immédiatement exécuté.
Réunis le 4 septembre à Copenhague, les cinq gouvernements se sont accordés sur un modèle commun et veulent désormais parvenir à un premier accord avec un pays partenaire. Plusieurs négociations sont menées, principalement avec des États africains, même si aucun pays d’accueil n’a encore été officiellement désigné. Le Rwanda a publiquement reconnu avoir discuté de différentes formes de coopération migratoire avec des gouvernements étrangers. L’Ouganda a également été cité dans plusieurs médias européens, sans confirmation officielle des cinq États.
Il faut surtout comprendre ce que recouvre le terme relativement neutre de « hub de retour ».
Il ne s’agit pas, en principe, de centres où seraient envoyés indistinctement les demandeurs d’asile arrivant en Europe. Le dispositif concerne des ressortissants de pays tiers faisant déjà l’objet d’une décision de retour et n’ayant donc plus de droit légal au séjour dans l’Union. Au lieu d'attendre leur éloignement sur le territoire européen, certains pourraient être transférés vers un pays tiers avec lequel un accord aurait été conclu.
C’est une différence fondamentale avec le modèle britannique autrefois envisagé avec le Rwanda, qui prévoyait notamment le transfert de demandeurs d’asile pour que leur dossier soit traité hors du Royaume-Uni.
La nouvelle orientation européenne dispose désormais d’un cadre juridique beaucoup plus solide qu’il y a encore quelques années. Le nouveau système européen commun de retour autorise explicitement la conclusion d’accords avec des pays tiers pour établir de tels centres. Les États partenaires devront toutefois respecter les normes internationales relatives aux droits humains, notamment le principe de non-refoulement.
Cette évolution répond à l’un des problèmes persistants de la politique migratoire européenne : l’écart considérable entre le nombre de décisions de retour prononcées et celui des éloignements effectivement réalisés.
Une décision administrative ordonnant à une personne de quitter le territoire européen ne signifie pas automatiquement qu’elle pourra être reconduite rapidement dans son pays. L’absence de documents de voyage, le refus de certains États d’identifier ou de réadmettre leurs ressortissants, les recours judiciaires, la situation sécuritaire du pays d’origine ou encore les obligations liées au droit international peuvent empêcher ou retarder l’éloignement.
Les « hubs » sont présentés par leurs promoteurs comme une réponse à cette impasse : une personne ne pouvant plus légalement rester en Europe pourrait être transférée dans un État tiers en attendant une solution durable.
Mais derrière l’argument opérationnel apparaît une transformation beaucoup plus profonde de la doctrine migratoire européenne.
Depuis plusieurs années, l’Union déplace progressivement une partie de la gestion des migrations au-delà de ses frontières : coopération avec la Turquie, accords avec des pays d’Afrique du Nord, soutien aux contrôles migratoires dans les pays de transit et désormais possibilité d’installer des structures de retour dans des États tiers.
La frontière migratoire européenne ne correspond donc plus uniquement aux limites géographiques de l’espace Schengen. Elle tend à devenir un dispositif beaucoup plus large, reposant également sur des partenariats avec les pays de départ et de transit.
Et l’Afrique occupe une place centrale dans cette évolution.
Pour les gouvernements européens, les négociations avec les États africains peuvent combiner plusieurs instruments : coopération économique, aide au développement, visas, mobilité légale, formation professionnelle, réadmission des ressortissants et lutte contre les filières irrégulières.
Pour les pays africains sollicités afin d’accueillir des personnes qui ne sont pas nécessairement leurs propres ressortissants, la question est autrement plus sensible.
Pourquoi un État africain accepterait-il d'accueillir sur son territoire des migrants déboutés par un pays européen et originaires d’un autre État ?
La réponse se trouvera nécessairement dans le contenu des accords négociés : compensations financières, investissements, coopération économique, programmes de mobilité ou autres contreparties. À ce stade, cependant, les gouvernements européens concernés n’ont pas rendu publics les détails des négociations ni les éventuelles compensations proposées.
C’est précisément ce manque de visibilité qui nourrit les critiques.
Le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Michael O’Flaherty, a demandé aux cinq États de mettre en place des garanties strictes avant tout transfert. Il réclame notamment une évaluation préalable des risques, un contrôle indépendant et permanent des centres, des accords juridiquement contraignants comportant des clauses relatives aux droits humains ainsi qu’un contrôle parlementaire, public et judiciaire.
Les organisations de défense des migrants redoutent surtout que l’externalisation géographique conduise à une externalisation des responsabilités.
Les cinq gouvernements rejettent cette accusation. Ils affirment que les dispositifs respecteront le droit européen et international et évoquent une coopération possible avec l’Organisation internationale pour les migrations et le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés.
Une précision est cependant essentielle : le HCR a indiqué ne pas avoir reçu, à ce stade, les détails permettant de définir une éventuelle participation au dispositif. L’OIM affirme également que les discussions restent exploratoires. Leur implication ne peut donc pas encore être présentée comme acquise.
Au-delà de la controverse juridique, une autre question reste entière : ces centres fonctionneront-ils réellement ?
Les expériences d’externalisation menées ou envisagées ailleurs montrent qu’elles peuvent coûter extrêmement cher pour un nombre relativement limité de personnes effectivement transférées. Une étude du Parlement européen souligne elle-même les complications pratiques, financières et juridiques susceptibles d’accompagner la création de tels hubs.
L’Europe avance pourtant.
Le Danemark espère que les premiers transferts puissent intervenir d’ici la fin de 2027. Les cinq États veulent parvenir auparavant à un accord avec au moins un pays partenaire et poursuivre leurs discussions dans les prochaines semaines.
Le véritable enjeu dépasse donc les cinq gouvernements réunis à Copenhague.
Si un premier « hub de retour » devient opérationnel et résiste aux contestations judiciaires, le modèle pourrait être reproduit par d’autres États membres. Ce qui apparaît aujourd’hui comme une initiative menée par une coalition restreinte pourrait alors devenir l’un des instruments ordinaires de la politique migratoire européenne.
Pour l’Afrique, la question mérite d’être suivie avec la même attention qu’en Europe. Car derrière la politique européenne des retours se dessine une négociation beaucoup plus large : **jusqu’où les États africains accepteront-ils de devenir partenaires de la gestion des migrations européennes, et à quelles conditions ?**
C’est probablement là que se jouera la véritable bataille politique des « hubs de retour ».
L’Europe franchit une nouvelle étape dans sa politique migratoire. L’Allemagne, l’Autriche, le Danemark, la Grèce et les Pays-Bas ont décidé d’accélérer la création de « hubs de retour » dans des pays extérieurs à l’Union européenne. Leur objectif est de pouvoir y transférer, potentiellement dès 2027, certaines personnes qui n’ont plus de droit légal au séjour dans l’UE mais dont le retour vers leur pays d’origine ne peut être immédiatement exécuté.
Réunis le 4 septembre à Copenhague, les cinq gouvernements se sont accordés sur un modèle commun et veulent désormais parvenir à un premier accord avec un pays partenaire. Plusieurs négociations sont menées, principalement avec des États africains, même si aucun pays d’accueil n’a encore été officiellement désigné. Le Rwanda a publiquement reconnu avoir discuté de différentes formes de coopération migratoire avec des gouvernements étrangers. L’Ouganda a également été cité dans plusieurs médias européens, sans confirmation officielle des cinq États.
Il faut surtout comprendre ce que recouvre le terme relativement neutre de « hub de retour ».
Il ne s’agit pas, en principe, de centres où seraient envoyés indistinctement les demandeurs d’asile arrivant en Europe. Le dispositif concerne des ressortissants de pays tiers faisant déjà l’objet d’une décision de retour et n’ayant donc plus de droit légal au séjour dans l’Union. Au lieu d’attendre leur éloignement sur le territoire européen, certains pourraient être transférés vers un pays tiers avec lequel un accord aurait été conclu.
C’est une différence fondamentale avec le modèle britannique autrefois envisagé avec le Rwanda, qui prévoyait notamment le transfert de demandeurs d’asile pour que leur dossier soit traité hors du Royaume-Uni.
La nouvelle orientation européenne dispose désormais d’un cadre juridique beaucoup plus solide qu’il y a encore quelques années. Le nouveau système européen commun de retour autorise explicitement la conclusion d’accords avec des pays tiers pour établir de tels centres. Les États partenaires devront toutefois respecter les normes internationales relatives aux droits humains, notamment le principe de non-refoulement.
Cette évolution répond à l’un des problèmes persistants de la politique migratoire européenne : l’écart considérable entre le nombre de décisions de retour prononcées et celui des éloignements effectivement réalisés.
Une décision administrative ordonnant à une personne de quitter le territoire européen ne signifie pas automatiquement qu’elle pourra être reconduite rapidement dans son pays. L’absence de documents de voyage, le refus de certains États d’identifier ou de réadmettre leurs ressortissants, les recours judiciaires, la situation sécuritaire du pays d’origine ou encore les obligations liées au droit international peuvent empêcher ou retarder l’éloignement.
Les « hubs » sont présentés par leurs promoteurs comme une réponse à cette impasse : une personne ne pouvant plus légalement rester en Europe pourrait être transférée dans un État tiers en attendant une solution durable.
Mais derrière l’argument opérationnel apparaît une transformation beaucoup plus profonde de la doctrine migratoire européenne.
Depuis plusieurs années, l’Union déplace progressivement une partie de la gestion des migrations au-delà de ses frontières : coopération avec la Turquie, accords avec des pays d’Afrique du Nord, soutien aux contrôles migratoires dans les pays de transit et désormais possibilité d’installer des structures de retour dans des États tiers.
La frontière migratoire européenne ne correspond donc plus uniquement aux limites géographiques de l’espace Schengen. Elle tend à devenir un dispositif beaucoup plus large, reposant également sur des partenariats avec les pays de départ et de transit.
Et l’Afrique occupe une place centrale dans cette évolution.
Pour les gouvernements européens, les négociations avec les États africains peuvent combiner plusieurs instruments : coopération économique, aide au développement, visas, mobilité légale, formation professionnelle, réadmission des ressortissants et lutte contre les filières irrégulières.
Pour les pays africains sollicités afin d’accueillir des personnes qui ne sont pas nécessairement leurs propres ressortissants, la question est autrement plus sensible.
Pourquoi un État africain accepterait-il d’accueillir sur son territoire des migrants déboutés par un pays européen et originaires d’un autre État ?
La réponse se trouvera nécessairement dans le contenu des accords négociés : compensations financières, investissements, coopération économique, programmes de mobilité ou autres contreparties. À ce stade, cependant, les gouvernements européens concernés n’ont pas rendu publics les détails des négociations ni les éventuelles compensations proposées.
C’est précisément ce manque de visibilité qui nourrit les critiques.
Le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Michael O’Flaherty, a demandé aux cinq États de mettre en place des garanties strictes avant tout transfert. Il réclame notamment une évaluation préalable des risques, un contrôle indépendant et permanent des centres, des accords juridiquement contraignants comportant des clauses relatives aux droits humains ainsi qu’un contrôle parlementaire, public et judiciaire.
Les organisations de défense des migrants redoutent surtout que l’externalisation géographique conduise à une externalisation des responsabilités.
Les cinq gouvernements rejettent cette accusation. Ils affirment que les dispositifs respecteront le droit européen et international et évoquent une coopération possible avec l’Organisation internationale pour les migrations et le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés.
Une précision est cependant essentielle : le HCR a indiqué ne pas avoir reçu, à ce stade, les détails permettant de définir une éventuelle participation au dispositif. L’OIM affirme également que les discussions restent exploratoires. Leur implication ne peut donc pas encore être présentée comme acquise.
Au-delà de la controverse juridique, une autre question reste entière : ces centres fonctionneront-ils réellement ?
Les expériences d’externalisation menées ou envisagées ailleurs montrent qu’elles peuvent coûter extrêmement cher pour un nombre relativement limité de personnes effectivement transférées. Une étude du Parlement européen souligne elle-même les complications pratiques, financières et juridiques susceptibles d’accompagner la création de tels hubs.
L’Europe avance pourtant.
Le Danemark espère que les premiers transferts puissent intervenir d’ici la fin de 2027. Les cinq États veulent parvenir auparavant à un accord avec au moins un pays partenaire et poursuivre leurs discussions dans les prochaines semaines.
Le véritable enjeu dépasse donc les cinq gouvernements réunis à Copenhague.
Si un premier « hub de retour » devient opérationnel et résiste aux contestations judiciaires, le modèle pourrait être reproduit par d’autres États membres. Ce qui apparaît aujourd’hui comme une initiative menée par une coalition restreinte pourrait alors devenir l’un des instruments ordinaires de la politique migratoire européenne.
Pour l’Afrique, la question mérite d’être suivie avec la même attention qu’en Europe. Car derrière la politique européenne des retours se dessine une négociation beaucoup plus large : jusqu’où les États africains accepteront-ils de devenir partenaires de la gestion des migrations européennes, et à quelles conditions ?
C’est probablement là que se jouera la véritable bataille politique des « hubs de retour ».
